Kommuneproposisjonen 2025

Regjeringens politikk for kommunesektoren

Kommunene i en urolig tid

Det vises i proposisjonen til at kommunene de siste årene har vært nødt til å håndtere flere store utfordringer som koronapandemien, økt flyktningestrøm grunnet krigen i Ukraina, høye strømpriser, høy kostnadsvekst og uforutsette naturhendelser som ekstremværet «Hans». Kommunene har håndtert urolige tider på en god måte, samtidig som de har levert gode tjenester til innbyggerne. Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil fortsette å støtte kommunene gjennom de årlige budsjettene og stille opp når det skjer ekstraordinære hendelser.

Det vises i proposisjonen til at Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene er viktige aktører i å bosette flyktninger, og det er lagt ned en uvurderlig innsats for å skaffe til veie boliger og legge til rette for en vellykket bosetting. Manglende tilgang til egnede boliger har vært en viktig utfordring i arbeidet med å bosette flyktninger. Kommunene har store utgifter ved å ta imot flyktninger, og integreringstilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de neste fire årene. Samtidig vil også en del utgifter dekkes av kommunenes ordinære inntekter, som for andre innbyggere. Bosatte flyktninger inngår i beregningen av inntektsutjevning og innbyggertilskudd i det ordinære inntektssystemet når de blir folkeregistrert i kommunen.

Det vises i proposisjonen til at Russlands krigføring mot Ukraina også har påvirket energiprisene. Kommuner og fylkeskommuner mottar ikke strømstøtte, og er derfor mer utsatt for variasjoner i markedsprisen på strøm enn husholdningene. Det er imidlertid stor forskjell mellom kommunene. Prisøkningene har ikke rammet hele landet med samme tyngde, og en del kommuner har dessuten hatt høye kraftinntekter mens andre kun har opplevd høye kostnader.

De fleste land har i løpet av 2022 og 2023 opplevd høy prisvekst. Selv om prisveksten ble redusert gjennom fjoråret, er den fortsatt høyere enn inflasjonsmålene. For å bringe prisveksten ned har de fleste sentralbankene, også Norges Bank, økt styringsrentene. I Norge har arbeidsledigheten økt noe, men er fortsatt på et relativt lavt nivå. Kommunesektoren er også påvirket av prisveksten og økt rentenivå.

Ekstremværet «Hans» førte til omfattende skader i mange kommuner og fylkeskommuner på Østlandet i august 2023. Mange kommuner har hatt ekstraordinære utgifter grunnet skade på kommunal infrastruktur og til akutt krisehåndtering og opprydding etter ekstremværet. Regjeringen har så langt utbetalt nær 1 mrd. kroner i skjønnstilskudd i kompensasjon til berørte kommuner og fylkeskommuner.

Ved inngangen til 2024 var den økonomiske situasjonen i kommunesektoren jevnt over god, etter flere år med gode driftsresultater. Siden 2015 har netto driftsresultat for sektoren stort sett ligget godt over anbefalt nivå fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), noe som blant annet må ses i sammenheng med at skatteinntektene har blitt høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet. Dette har gitt grunnlag for oppbygging av betydelige disposisjonsfond i kommunene og fylkeskommunene. Det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Driftsresultatet i 2023 var imidlertid under TBUs anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene også vesentlig høyere enn anslått. For 2023 ble kommunesektoren mer enn kompensert for prisveksten. De positive netto driftsresultatene i 2022 og 2023 må ses i lys av dette. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 skyldtes svakere brutto driftsresultater og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Et høyere rentenivå førte til økte renteutgifter, men for sektoren samlet ble denne effekten motvirket av økt utbytte og avkastning på finansielle plasseringer.

Netto driftsresultat varierte vesentlig mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år. Resultatene var jevnt over bedre i kommuner med under 5 000 innbyggere enn i større kommuner. Gruppert etter landsdel var resultatene særlig svake i Nord-Norge. En del av forklaringen på den store spredningen antas å være at en del kommuner også i 2023 hadde høye inntekter fra kraft og fra Havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Det er også store forskjeller mellom kommunenes avkastning på finansplasseringer og utbytteinntekter. Økt rente bidrar også til økt spredning fordi gjeldsbelastningene varierer mellom kommunene.

Disposisjonsfondene gjør sektoren samlet sett godt rustet for å håndtere usikkerhet og uforutsette hendelser. Størrelsen på disposisjonsfondene varierer imidlertid betydelig mellom kommunene, og ikke alle kommuner har store disposisjonsfond å trekke på. En situasjon med svake driftsresultat vil ikke være bærekraftig over tid.

Det pekes i proposisjonen på at i en urolig tid er det nødvendig å prioritere forsvar, sikkerhet og beredskap. Samtidig vil regjeringen sikre viktige velferdstjenester i hele landet. Her er kommunesektoren avgjørende. Regjeringen vil bidra til gode økonomiske rammer til å løse de viktige oppgavene kommunesektoren har. Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,4 mrd. kroner i 2025. Veksten fordeles med 5,0 mrd. kroner på kommunene og 1,4 mrd. kroner på fylkeskommunene. Denne veksten vil dekke sektorens anslåtte vekst i pensjons- og demografikostnadene, og i tillegg gi sektoren et handlingsrom, se nærmere omtale i kapittel 2. Det er stor usikkerhet knyttet til anslag for både demografi- og pensjonskostnadene. Dersom disse anslagene blir vesentlig endret i Prop. 1 S for 2025, kan forslaget til vekst i frie inntekter bli annerledes enn varslet i kommuneproposisjonen.

Langsiktige utfordringer

I proposisjonen vises det til at det lenge har vært varslet at handlingsrommet i finanspolitikken etter hvert vil bli mindre. Statens pensjonsfond utland har økt mye de siste årene, men olje- og gassinntektene ventes å avta i takt med at produksjonen på norsk sokkel etter hvert vil gå ned, og veksten i fondet ventes dermed å bli lavere. Bruken av fondsmidler vil etter hvert øke mindre enn veksten i økonomien. Sammen med en økende andel eldre og mindre vekst i arbeidsstyrken, vil dette gi en svakere inntektsutvikling i statsbudsjettet noen år fram i tid.

Det er usikkerhet rundt økonomisk vekst i årene som kommer. Utsiktene for den økonomiske veksten følger i stor grad av blant annet internasjonale rammebetingelser, herunder hvordan verden forholder seg til klima- og miljøutfordringene, tilganger på ressurser i vårt eget land og utviklingen i produktivitet.

Krigen i Ukraina og geopolitiske spenninger gjør det nødvendig å prioritere beredskap og sikkerhet. Det vises i proposisjonen til at det er bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar skal prioriteres. Dermed vil det være mindre rom for andre prioriteringer i statsbudsjettet.

Framover vil befolkningen i yrkesaktiv alder ikke lenger vokse, samtidig som det vil bli flere eldre. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil dermed falle betydelig. Selv om friskere aldring og insentivene i pensjonsreformen kan medføre at mange eldre står lenger i arbeid, vil forsørgelsesbyrden øke.

Flere eldre vil også gi økt behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Flere kommuner har allerede i dag problemer med å få tak i kvalifisert helsepersonell til eldreomsorgen. Utfordringen med flere pleietrengende vil bli størst i de små og usentrale kommunene, som jevnt over også har de laveste fødselsratene. De minste kommunene vil dermed ha færre mennesker i arbeidsfør alder per pensjonist enn det større kommuner vil ha. I disse kommunene vil det være behov for å prioritere tjenester til en aldrende befolkning, og det vil oppleves krevende å skulle nedjustere tjenestetilbudet til yngre aldersgrupper.

Bosetting av flyktninger kan bidra til å øke innbyggertallet i enkelte kommuner. Usikkerhet rundt antallet flyktninger som trenger bosetting, og hvor lenge de blir, gjør det imidlertid krevende å planlegge for dette.

Klimaendringene er globale og påvirker også enkeltkommuner. Fram mot 2100 vil klimaet i Norge bli varmere, med blant annet mer nedbør, flere og kraftigere styrtregnepisoder, større regnflommer som kommer oftere og havnivået vil stige langs kysten. Disse og andre forventede klimaendringer vil skape flere utfordringer for samfunnet og vil slå ulikt ut for kommunene, hvor noen vil være mer utsatt for endringene enn andre. Klimatilpasning er derfor viktig i kommunenes planlegging. Norge skal, sammen med alle andre land, omstille seg til et lavutslippssamfunn. Kommunene har en viktig rolle i omstillingen, blant annet gjennom sin rolle som planmyndighet, som innkjøper av varer og tjenester og som forvalter av store eiendommer og bygninger, og vil kunne bidra på ulike måter ut fra sine forutsetninger.

Ulikheter i forutsetninger mellom kommunene er blant annet vektlagt av generalistkommuneutvalget. Utvalget pekte på at dagens kommuner er svært forskjellige og derfor har ulike forutsetninger for å ivareta sine funksjoner og oppgaver. Utvalget mente at hovedutfordringen med dagens generalistkommunesystem er at små og usentrale kommuner har systematisk dårligere lovoppfyllelse enn andre kommuner. Mangel på kapasitet og kompetanse er hovedårsaken til dette. Utvalget konkluderer med at det er et økende press på generalistkommuneprinsippet, fordi ulikhetene i kommunenes forutsetninger for å ivareta sine roller og sitt ansvar øker.

Generalistkommuneutvalget pekte på at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren. Utenforskap forsterker de demografiske utfordringene. Det pekes i proposisjonen på at i en tid hvor det vil bli mangel på arbeidskraft, vil det være ekstra viktig å unngå at folk faller utenfor utdanning eller arbeidslivet.

En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

Det vises i proposisjonen til at svaret på de langsiktige utfordringene for kommunesektoren fort kan bli et ønske om mer rettighetsfesting og detaljregulering av kommunale plikter. En slik strammere styring av kommunesektoren vil imidlertid virke mot sin hensikt. Skal kommunesektoren kunne tilby likeverdige og tilpassede tjenester til innbyggere i hele landet, må den ha handlingsrom til å kunne se ulike sektorer i sammenheng og gjøre nødvendige prioriteringer. Økt handlingsrom vil gi kommunene mulighet til å organisere tjenestene mer effektivt og legge til rette for en bedre økonomiforvaltning tilpasset lokale forhold og ulike preferanser.

Innovasjon, omstilling og digitalisering kan langt på vei bidra til å løse mange av utfordringene. For å kunne opprettholde nivået og videreutvikle innholdet i tjenestene innenfor viktige områder som utdanning, helse og eldreomsorg samt opprettholde og styrke tilliten til offentlig sektor, er det også nødvendig å tenke nytt om hvordan offentlig sektor arbeider og er organisert. Det pekes i proposisjonen på at blant annet tilrettelegging for forsøk, herunder forsøksordningen for kommuner og fylkeskommuner som regjeringen inviterte til i 2023, vil kunne bidra til å teste ut smartere organisering av kommunenes oppgaver og virksomhet. Men også nye løsninger krever økt kapasitet og kompetanse, som mange kommuner har utfordringer med å tiltrekke seg allerede i dag.

I Norge har vi en kommunesektor med et bredt ansvar, sammenlignet med andre land. Det fremgår av proposisjonen at regjeringen mener det er viktig å bevare dagens kommunesystem hvor alle kommunene har det samme ansvaret. Det legger til rette for at alle kan bo der de vil, og få likeverdige tjenester av kommunen.

Regjeringen vil legge til rette for velfungerende og tillitsskapende kommuner som gir innbyggerne de tjenestene de har krav på og utvikler sine lokalsamfunn, og vil jobbe med tiltak som kan støtte kommunene i å håndtere dagens og framtidens utfordringer.

Nytt inntektssystem for kommunene

I proposisjonen vises det til at inntektssystemet er viktig for å sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Systemet fordeler kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter, det vil si rammetilskuddet og skatteinntekter. Inntektssystemet bør gjennomgås og oppdateres med jevne mellomrom for å sikre at det er tilpasset dagens situasjon og for å opprettholde legitimiteten til systemet. Det vises i proposisjonen til at regjeringen i Hurdalsplattformen varslet en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Regjeringen legger i proposisjonen fram et nytt inntektssystem for kommunene. Forslaget er blant annet basert på Inntektssystemutvalget, som leverte sin utredning i august 2022, innspill i høringsrunden og målene i Hurdalsplattformen.

Det pekes i proposisjonen på at det viktigste formålet med inntektssystemet er å sørge for at kommuner kan tilby gode og likeverdige velferdstjenester til innbyggerne. Dette innebærer at det ikke kan være for store variasjoner i kvaliteten på tjenestene mellom kommunene. Det er store forskjeller når det gjelder innbyggertall, befolkningssammensetning, bosetting og sentralitet, og dette påvirker utgiftene til hver enkelt kommune i ulik grad. Det er i dag full utgiftsutjevning innenfor sektorene som inngår i utgiftsutjevningen, og dette er et viktig prinsipp som blir videreført. Regjeringen viderefører også en faglig fundert utgiftsutjevning, og legger fram et forslag til ny kostnadsnøkkel basert på oppdaterte faglige analyser av hva som påvirker kommunenes utgifter.

Det er også store forskjeller i kommunenes skatteinntekter. De inntektene kommunene får beholde fra lokale skattegrunnlag, vil være en avveining mellom hensynet til likeverdige tjenester og hensynet til lokal forankring av kommunenes inntekter. Inntektsforskjeller mellom kommunene kan føre til at innbyggerne i ulike kommuner ikke får like gode tjenester, og regjeringen foreslår derfor økt utjevning av kommunenes skatteinntekter fra personskatt og naturressursskatt. Det vises i proposisjonen til at dette er i tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget våren 2023, som ber regjeringen endre inntektssystemet i retning av et mer utjevnende system.

Regjeringen mener at for inntekter fra naturressurser er det viktig med lokal forankring. Regjeringen har varslet at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig andel av verdiskapingen. I forslaget til nytt inntektssystem blir dette fulgt opp ved at inntekter fra naturressurser som vannkraft, vindkraft og havbruk fremdeles holdes utenfor inntektsutjevningen. Næringsutvikling innenfor de grønne og blå næringene vil komme hele landet til gode.

Regjeringen vil at regionalpolitiske tilskudd fremdeles skal være et viktig virkemiddel i inntektssystemet, men ønsker å koble tilskuddene tettere opp mot den øvrige distriktspolitikken. Dette innebærer at distriktstilskuddene blir videreført med ny distriktsindeks. I tillegg avvikles dagens regionsentertilskudd og veksttilskuddet reduseres.

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet foreslår regjeringen å øke den økonomiske rammen til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten er begrunnet med omleggingen av inntektssystemet. Av denne veksten vil 1,5 mrd. kroner bli fordelt særskilt slik at kommuner med lave skatteinntekter prioriteres. I tillegg innføres en egen kompensasjonsordning på 0,1 mrd. kroner, som sikrer at kommuner med lave skatteinntekter ikke får reduserte inntekter som følge av de samlede systemendringene som foreslås.

Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Det vises i proposisjonen til at det norske demokratiet står sterkt, og har høy oppslutning. I globale demokratirangeringer ligger Norge i toppsjiktet, blant verdens beste demokratier. Samtidig er demokratiet på tilbakegang internasjonalt, og de samme demokratirangeringene har vist at flere land som har vært regnet som liberale demokratier, har beveget seg i mer autoritær retning de siste årene. Dette skjer samtidig med en rivende teknologisk utvikling, særlig framvekst av generativ kunstig intelligens, som også vil ha betydning for demokratiet. Slike utviklingstrekk gir grunn til å øke bevisstheten og kunnskapen om vårt eget demokrati, for å sikre at det skal stå sterkt også framover.

Et sterkt folkestyre på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå er viktig for å gi legitimitet til de politiske beslutningene, og bidrar til at ulike interesser i samfunnet ivaretas og blir hørt. For regjeringen er det viktig å bidra til å bevare og ytterligere styrke demokratiet på alle nivåer.

I august 2023 ble den første tilstandsanalysen av det norske demokratiet lansert. Denne er gjennomført av Universitetet i Oslo på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet. Den er den første demokratianalysen av sitt slag i Norge, og er unik ved at den undersøker tilstanden på ulike sider ved demokratiet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Også tilstandsanalysen konkluderer med at det norske demokratiet er stabilt og gjennomgående er av høy kvalitet. Samtidig peker den på at det også i et høykvalitetsdemokrati som det norske vil være rom for forbedring, og trekker frem noen områder hvor det er forbedringspotensial. Disse dreier seg blant annet om at innflytelse er skjevfordelt mellom ulike grupper og innbyggeres oppfatning om utbredelse av korrupsjon og maktmisbruk. Det redegjøres nærmere for tilstandsanalysen av det norske demokratiet i kapittel 6.4 i proposisjonen.

Tilstandsanalysen gir viktige innspill til regjeringens videre arbeid for å bevare og styrke demokratiet, og regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget om hvordan oppfølgingen skal skje. For å kunne følge utviklingen over tid, er det allerede besluttet at Universitetet i Oslo skal gjennomføre en ny tilstandsanalyse.

Kommuneproposisjonen 2025

Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025

I proposisjonens punkt 2 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025.

I punkt 2.1 gis en omtale av kommuneøkonomien i 2024.

Kommunesektorens frie inntekter i 2023 ¹ og 2024 ² . Mill. kroner og endring i prosent.

I punkt 2.2 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2025, herunder om inntektsrammene for 2025.

Kommuneøkonomien har i 2023 vært preget av sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina.

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på 6,4 mrd. kroner i 2025.

Regjeringen legger opp til at veksten på 6,4 mrd. kroner fordeles med 5,0 mrd. kroner til kommunene og 1,4 mrd. kroner til fylkeskommunene.

Veksten på 6,4 mrd. kroner overstiger de anslåtte merkostnadene til demografi og pensjon med 2,5 mrd. kroner. Innenfor veksten til kommunene er 250 mill. kroner begrunnet med bemanning i barnehager, mens 1,6 mrd. kroner er begrunnet med omleggingen av inntektssystemet til kommunene.

Videre gis en omtale av demografikostnadene for 2025, pensjonskostnadene for 2025 og forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene.

Det vises til proposisjonens punkt 2 for nærmere omtale.

Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

I proposisjonens punkt 3 omtales ulike temaer innenfor inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene.

Når det gjelder kommunene, omtales et trekk i kommunenes innbyggertilskudd i 2024 for å dekke inn Frøya kommune sitt akkumulerte negative rammetilskudd i forbindelse med inntektsutjevningen. Når det gjelder inntektssystemet for fylkeskommunene, presenteres det en omfordeling av midler som skulle gå til ordningen med gratis ferjer, men hvor ferjesambandene ikke er gratis i hele 2024. Det orienteres videre om en feil i kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei i delkostnadsnøkkelen for fylkesvei, som har konsekvenser for rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2024. Denne feilen i grunnlagstallene for kriteriet påvirker beregningene av fordelingsvirkninger av det nye inntektssystemet som trådte i kraft fra 2024, og vil også ha konsekvenser for inntektssystemet for senere år. Til slutt foreslås det en justering av tannhelsenøkkelen fra og med 2025, som følge av at det i saldert budsjett for 2024 ble lagt inn midler til styrking av tannhelsetilbudet til eldre.

Det vises til proposisjonens punkt 3 for nærmere omtale.

Regjeringen legger nå fram et forslag til nytt inntektssystem for kommunene som får virkning fra 2025. Den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene er omtalt i del II i proposisjonen.

I forslaget til nytt inntektssystem foreslår departementet at eierinntekter blir tatt ut av skattegrunnlaget til kommunene. En slik korreksjon vil også omfatte fylkeskommunene, noe som kan gi en mindre omfordeling av inntektene til fylkeskommunene.

Skjønnstilskuddet

Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling.

I proposisjonen gis en omtale av ubrukte midler fra tilleggsbevilgningen på 1 700 mill. kroner ved nysalderingen av 2023-budsjettet i forbindelse med ekstremværet «Hans».

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner i 2025 blir satt til 1 000 mill. kroner, hvorav hele rammen bevilges på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner, jf. forslag til vedtak i proposisjonen.

Fra og med 2024 er fylkeskommunenes basisramme avviklet, mens det er opprettet en felles pott til kompensasjon for kostnader ved uforutsette hendelser for kommunene og fylkeskommunene under kap. 571 post 64.

Det vises til proposisjonens punkt 4 for nærmere omtale av skjønnstilskudd fordelt av statsforvalterne (basisrammen), tilbakeholdte skjønnsmidler og departementets prosjektskjønnsmidler.

En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

I proposisjonens punkt 5 gis en omtale av en nyskapende og bærekraftig kommunesektor. I punkt 5.1 omtales forsøksordning for kommuner og fylkeskommuner. Det gis en omtale av bakgrunnen for ordningen, om søknadsprosess og antall kommuner som har søkt og hvilke som er med videre i forsøksordningen.

I proposisjonens punkt 5.2 omtales høringen av NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet. NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike utfordringer ble sendt på høring 24. april 2023, med frist 1. oktober 2023.

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok innspill til ett eller flere av utvalgets anbefalinger fra 136 instanser. 80 av innspillene kom fra kommuner eller interkommunale samarbeid. I tillegg kom det flere innspill fra statlige etater og fagforeninger. Alle høringsinnspillene er tilgjengelige på regjeringen.no.

Det gis en omtale av utvalgets kunnskapsgrunnlag og vurderinger og høringsinstansenes innspill til dette.

Videre omtales utvalgets hovedanbefalinger og høringsinstansenes innspill til disse:

• Videreføre dagens kommunesystem

• Aktiv politikk for større kommuner

• Aktiv politikk for interkommunalt samarbeid

• Redusert statlig detaljstyring

• Mer dialog, veiledning og samarbeid

• Særskilt oppfølgingsordning

• Fylkeskommunens veiledningsrolle

• Tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging

• God styring og ledelse

• Innovasjon, omstilling og digitalisering

• Bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk

• Fokus på perifere og sårbare kommuner.

I proposisjonens punkt 5.3 gis en omtale av status og utfordringer for norske kommuner. Det pekes bl.a. på sikkerhet, beredskap og bevaring av vårt demokrati, på klimaendringene og demografiendringene.

Generalistkommuneutvalget pekte på at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren. Det gis i proposisjonen en nærmere omtale av hovedtrekkene i den demografiske utviklingen og hvordan disse påvirker kommunene.

I punkt 5.4 gis en omtale av tiltak og virkemidler for å styrke kommunene og kommunesystemet.

Det vises i proposisjonen til at kommunesektoren står overfor store utfordringer framover, og for mange kommuner gjør disse utfordringene seg allerede gjeldende.

Det pekes på at flere ulike virkemidler kan bidra til å styrke kommunene og kommunesystemet. Virkemidlene utelukker ikke hverandre og må fungere parallelt.

I proposisjonen omtales følgende:

• Interkommunalt samarbeid er nødvendig og hensiktsmessig

• Kommunesammenslåing

• Mindre statlig detaljstyring

• Vurdere særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer

• Mer tilpasset statlig veiledning og støtte til kommunene

• Husbankens kommunerettede arbeid

• Plansystemet er et viktig styringsvirkemiddel for utvikling

• Distrikts- og regionalpolitikk

• Bygdevekstavtaler.

I punkt 5.5 gis en omtale av effektivitet i kommunale tjenester.

Det vises til at det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

I punktet omtales følgende:

• Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster.

• Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no.

• Videreutvikling av analysene.

• Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder.

Det vises til proposisjonens punkt 5 for nærmere omtale.

Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

I proposisjonens punkt 6 gis en omtale av et velfungerende og tillitsskapende demokrati.

Det pekes i proposisjonen på at det norske demokratiet er solid, og plasserer seg i toppsjiktet på globale demokratirangeringer som eksempelvis Varieties of Democracy (V-Dem) og Freedom House Index. Samtidig viser de samme demokratimålingene at demokratiet globalt er i tilbakegang, og at flere land går i mer autoritær retning, også land som har vært ansett som liberale demokratier. Det viser at demokrati ikke kan tas for gitt, og at det krever innsats for å sikre at et demokrati som det norske også i framtida skal stå sterkt. Utviklingen globalt, sammen med andre endringer i utfordringsbildet, understreker viktigheten av å ha høy bevissthet om demokratiet også i Norge.

I 2023 ble det gjennomført kommunestyre- og fylkestingsvalg. At vi har mange lokale folkevalgte over hele landet er en styrke ved det norske demokratiet, og det bidrar til at mange viktige beslutninger også kan tas så nært som mulig de som berøres av politikken. Lokaldemokratiet bidrar også til at svært mange nordmenn får politisk erfaring som folkevalgte, og kunnskaper om kommunalt styre og stell. Dette bidrar til å styrke forståelsen for og tilliten til det politiske systemet. Frie og hemmelige valg, sammen med den demokratiske involveringen og deltakelsen blant innbyggere som skjer mellom valg, er derfor svært viktig for å sikre et sterkt demokrati både lokalt, regionalt og nasjonalt.

Videre i punktet gjøres det rede for Kommunal- og distriktsdepartementets innsats knyttet til valg og demokrati, både på lokalt og nasjonalt nivå samt internasjonalt gjennom Europarådet.

Det gis omtale av kommunestyre- og fylkestingsvalget 2023, herunder om valgdeltakelse, representasjon i nyvalgte kommunestyrer og fylkesting, arbeid for å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning i forbindelse med valg, og om omvalg i Moss kommune til Østfold fylkesting.

I proposisjonen gis det videre en omtale av utviklingsprosjektet Lokaldemokratiet i foregangskommuner, gjennomført i perioden 2022–2023 av Kommunal- og distriktsdepartementet.

I proposisjonen omtales også en tilstandsanalyse av det norske demokratiet.

Det pekes i proposisjonen på at med tilstandsanalysen har departementet fått utviklet en presis og nyansert måte å måle demokrati på, som er bedre egnet enn eksisterende mål til å identifisere forbedringspotensial og styrker i et velfungerende demokrati som det norske.

Et annet formål med tilstandsanalysen er å kunne si noe om det norske demokratiets robusthet i en verden der demokratisk forvitring og tilbakegang rammer stadig flere – også land som tidligere har blitt sett på som stabile demokratier.

Det gis en omtale av utvalgte funn fra første kartlegging og analyse av tilstanden ved det norske demokratiet. Til tross for et høyt nivå på kvaliteten til det norske demokratiet, viser forskerne at det er sider med et klart forbedringspotensial.

Det gis videre en omtale av ny kartlegging av demokratitilstanden etter fire år – sammenligning med andre land og om oppfølgingen av tilstandsanalysen.

I proposisjonens punkt 6.5 omtales innbyggerforslag – bruk av Minsak.no. I 2023 ble det sendt 85 forslag fra Minsak.no til norske kommuner og fylkeskommuner. Forslagene som fremmes gjennom løsningen, dreier seg om ulike forhold.

I proposisjonens punkt 6.6 omtales Europarådets arbeid på demokratiområdet. Det vises til to nye rekommandasjoner som ministerkomiteen i Europarådet vedtok i 2023 om god demokratisk styring og deliberativt og deltakende demokrati, om Europarådets toppmøte på Island i 2023 og om en styringskomité om demokrati.

I proposisjonens punkt 6.7 omtales Europarådets kommunalkongress’ monitorering av Norge. Kongressens rapportører besøkte Norge i mai 2023 for å rapportere om situasjonen her når det gjelder Norges etterlevelse av charteret om lokalt selvstyre. I proposisjonen vises det til at Norge både får ros og at det er rom for forbedringer.

Oppgavefordeling og regelverk

I proposisjonens punkt 7 gis en omtale av oppgavefordeling og regelverk under ulike departementer.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Høye flyktningankomster fra krigen i Ukraina

• Stortingsmelding om integrering

• Ny offentlig AFP

Barne- og familiedepartementet

• Barnevernsreformen – kompensasjon til kommunene

• Kvalitetsreform i barnevernet – høringsnotat med forslag til endringer i barnevernsloven mv.

• Kirkebevaringsfondet

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

• Konsekvenser for kommunesektoren som følge av ny lov om elektronisk kommunikasjon

Helse- og omsorgsdepartementet

• Status for vann- og avløpssituasjonen i Norge

• Kompetansekrav for leger i kommunale helse- og omsorgstjenester

• Mulighet for kommuner og spesialisthelsetjenesten til å opprette LIS1-stillinger innenfor egen økonomisk ramme

• Bo trygt hjemme-reformen

• Utredning av en mer samlet organisering av forsknings- og kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten

• Egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester i institusjon

• Rekruttering- og samhandlingstilskudd

• Opptrappingsplan for psykisk helse

• Helseteknologiordningen

• Digital samhandling

• Pasientens legemiddelliste

• Pasientens prøvesvar

• Forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger

Kommunal- og distriktsdepartementet

• Høring om endringer i sektorlovgivningen for å sikre at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner tildeles i lover og forskrifter

• ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet i kommunesektoren

• ESA-saker om mulig ulovlig statsstøtte til KLP og om mulige brudd på anskaffelsesregelverket

• Ny valglov

• Boligmelding

• Åpning for forsøk i ordningen med startlån

• Overvann

• Fulldigital plan- og byggesaksprosess

• Endringer i sameloven om språkregler – forvaltningsområdet for samiske språk

• Statlige planretningslinjer

Kultur- og likestillingsdepartementet

• Nasjonal plan for idrettsanlegg

Kunnskapsdepartementet

• Melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning

• Melding til Stortinget om profesjonsutdanningene

• Praksis i helse- og sosialfagutdanningene

• RETHOS

• Kommunenes strategiske forskningsorgan

• Ny opplæringslov

• Styring og finansiering av private barnehager

Samferdselsdepartementet

• Innføring av krav til nullutslipp for nye ferjer og hurtigbåter

• Endring av tunnelsikkerhetsforskriftene for fylkesvegnettet og kommunalt vegnett i Oslo kommune

• Nasjonale føringer for riks- og fylkesveier

• Forskrift om vegdata og trafikkinformasjon

• Ny vegklasseforskrift og endringer i bruforskrift for fylkesveg

• Endring av forskrift om tilgjengeliggjøring av sanntids veg- og trafikkinformasjonstjenester

• Endringer i drosjereguleringen

Utviklingen i kommuneøkonomien

I proposisjonens punkt 8 gis en omtale av utviklingen i kommuneøkonomien.

I punkt 8.1 gis en omtale av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren.

Det vises til at sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina slo inn i kommunenes og fylkeskommunenes økonomi i 2023, som i 2022.

Ved inngangen til 2024 var den økonomiske situasjonen i sektoren jevnt over god etter flere år med gode driftsresultater. Siden 2015 har netto driftsresultat for kommunesektoren stort sett ligget godt over Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomis (TBUs) anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Dette har gitt grunnlag for en betydelig oppbygging av disposisjonsfond i kommunene og fylkeskommunene. Det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Driftsresultatet i 2023 var imidlertid under TBUs anbefalte nivå, og forskjellene mellom kommunene fortsatte å øke som følge av at den sterke kostnadsveksten, de høye strømprisene, renteøkningene og havbruksinntektene slo ulikt ut mellom kommunene.

Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene høyere enn anslått. Netto driftsresultat i 2022 og 2023 må ses i lys av dette. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 skyldtes svakere brutto driftsresultater og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Et høyere rentenivå førte til økte renteutgifter, men for sektoren samlet ble denne effekten motvirket av økt utbytte og avkastning på finansielle plasseringer.

Netto driftsresultat varierte mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år. En forklaring på den store spredningen antas å være at en del kommuner også i 2023 hadde høye inntekter fra kraft og fra Havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Også forskjellene i avkastningen på finansplasseringer og inntekter fra utbytte er store. Med høyere rente vil også ulik gjeldsbelastning bidra til større spredning.

Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene har store utgifter til å ta imot flyktninger. Tilskudd fra staten skal gi en rimelig dekning av merutgiftene, men det er også utgifter som skal dekkes av kommunenes ordinære inntekter som for andre innbyggere, særlig etter at flyktningene har blitt bosatt.

Følgende temaer er gitt en nærmere omtale:

• Sterkere aktivitetsvekst i 2023

• Lavere investeringer i 2023, men fortsatt et høyt investeringsnivå

• Netto driftsresultat lå under anbefalt nivå, men sektoren har solide reserver.

I punkt 8.2 omtales aktivitetsutvikling i kommunesektoren.

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å ha vokst med 2,1 pst. i 2023. Sysselsettingen målt ved utførte timeverk vokste med 1,0 pst., og det var en relativt kraftig vekst i produktinnsatsen på 6,7 pst. Investeringsnivået gikk ned med 1,8 pst., men investeringsnivået var fortsatt høyt. I 2023 utgjorde investeringene 97 mrd. kroner. Dette tilsvarte 13,8 pst. av inntektene, noe som er om lag på snittet over den siste tiårsperioden.

I punkt 8.3 gis en omtale av økonomisk balanse. Det gis en omtale av netto driftsresultat og disposisjonsfond. Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene.

I punktet omtales følgende:

• Netto driftsresultat i 2023 var under anbefalt nivå

• Kommunesektoren har bygd opp solide reserver

• Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og reserver.

Videre omtales ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll).

Ved inngangen til mai 2024 var 16 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

I punktet omtales også nettofinansinvesteringer, som i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom.

I proposisjonens punkt 8.4 gis en omtale av gjeld.

Følgende tema omtales:

• Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

• Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

• Kommunesektorens kortsiktige gjeld

• Risikoen ved kommunesektorens kortsiktige gjeld.

I punkt 8.5 gis en omtale av pensjon og likviditet.

Følgende tema omtales:

• Forutsigbarhet og utjevning av pensjonskostnader i kommuneregnskapet

• Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader

• Nivået på frie inntekter dekker nedbyggingen av akkumulert premieavvik

• Pensjonspremier, pensjonskostnader og likviditet.

Det vises til proposisjonens punkt 8 for nærmere omtale.

Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023

I proposisjonens punkt 9 gis en omtale av kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023. Det presenteres forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2023 når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov.

I punkt 9.1 omtales begrepet frie inntekter.

I punkt 9.2 omtales at forskjeller i skatteinntekter utjevnes i inntektssystemet.

I punkt 9.3 omtales begrepet frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

I punkt 9.4 gis en omtale av forskjeller i inntektsnivå mellom grupper av kommuner.

I punkt 9.5 gis en nærmere omtale om tilleggsinntekter i kommunene.

I punkt 9.6 gis en omtale av fylkeskommunenes frie inntekter korrigert for utgiftsbehov.

Det vises til proposisjonen punkt 9 for nærmere omtale.

Utviklingen i kommunale tjenester

I proposisjonens punkt 10 redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de fleste kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2015 til 2023, og da særlig utviklingen i løpet av 2023.

I punkt 10.1 gis en omtale av barnehage, i punkt 10.2 grunnskole, i punkt 10.3 videregående opplæring, i punkt 10.4 barnevern, i punkt 10.5 helse og omsorg og i punkt 10.6 boligsosialt arbeid.

Nynorsk i kommunane

I proposisjonens punkt 11 gis en omtale av nynorsk i kommunene.

Kommunane og fylkeskommunane er omfatta av verkeområdet i språklova som tredde i kraft 1. januar 2022 og har eit ansvar for å bruke, utvikle og styrkje bokmål og nynorsk. Med språklova fekk fylkeskommunane nye plikter.

Prisen Årets nynorskkommune gjekk i 2022 til Vestland fylkeskommune og i 2021 til Ål kommune.

Nytt inntektssystem for kommunane

Nytt inntektssystem for kommunane

Innleiing

Det blir i proposisjonen vist til at inntektssystemet er eit system for fordeling av dei frie inntektene til kommunane. Systemet er ein av dei viktigaste berebjelkane i velferdsstaten, og fordeler om lag 400 mrd. kroner mellom kommunane kvart år. Dei frie inntektene består av rammetilskot og skatteinntekter, og er inntekter som kommunane kan rå fritt over, utan andre føringar frå staten enn gjeldande lover og regelverk. Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og utjamnar skatteinntekter mellom kommunane. Dei frie inntektene følgjer i stor grad innbyggartalet i kommunane, og inntektene vil derfor endre seg når innbyggartalet endrar seg.

Inntektssystemet skal vareta fleire til dels motstridande omsyn. Det viktigaste målet med inntektssystemet er å sørge for at alle kommunar kan tilby gode og likeverdige velferdstenester til innbyggarane. Dette inneber at det ikkje kan vere for store forskjellar i tenestetilbodet mellom kommunane.

Det er store forskjellar mellom kommunane i dag, både når det gjeld innbyggartal, befolkningssamansetning, busettingsmønster og levekår.

Det er òg betydelege forskjellar i lønsnivået og storleik på formuane i befolkninga. Det påverkar skatteinntektene til kommunane, og gjer at kommunane har ulike utgangspunkt for å tilby likeverdige tenester. Gjennom inntektsutjamninga er skattesterke område i Noreg med på å finansiere eldreomsorg, helsetenester, skular og barnehagar i område der inntektsnivået i befolkninga er lågare.

Det blir i proposisjonen vist til at inntektene til kommunane samstundes skal ha ei lokal forankring. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ein viss grad kan påverke omfanget av. Det bør vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunane sine inntekter. Dersom kommunane sine inntekter blir fordelte i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å forsøke både å auke dei lokale inntektene og å betre dei lokale tenestene. Dette omsynet skal også inntektssystemet vareta.

Eit tredje viktig omsyn inntektssystemet skal vareta, er omsynet til stabile og føreseielege inntektsrammer for kommunane. Kommunane har ansvaret for viktige velferdstenester som er vedtekne av Stortinget, og velferdstilbodet kommunane gir innbyggarane sine bør difor ikkje variere mykje frå år til år. Det at kommunane har ein så stor del av sine inntekter frå nasjonale skatteartar, som også Stortinget vedtek, har gjort at kommunesektoren automatisk har tatt del i den sterke skatteveksten i Noreg dei siste åra.

Nytt inntektssystem for kommunane

Det blir i proposisjonen peikt på at eit av hovudmåla med gjennomgangen av inntektssystemet er å utjamne dei økonomiske forskjellane mellom kommunane, og sørge for at inntektssystemet legg til rette for eit likeverdig tenestetilbod i heile landet.

Det blir i proposisjonen vist til at det er viktig at inntektssystemet blir oppdatert med jamne mellomrom, for å sikre at det er tilpassa dagens situasjon i kommunesektoren, og for å oppretthalde legitimiteten til systemet. I 2020 var det 15 år sidan førre offentlege utval gjennomførte ei heilskapleg vurdering av inntektssystemet for kommunane, og systemet blei sist endra i 2017. Ved behandlinga av kommuneproposisjonen for 2019 bad Stortinget regjeringa Solberg om å sette ned eit offentleg utval for å gå gjennom inntektssystemet for kommunane. Dette utvalet blei utnemnt våren 2020, leverte utgreiinga si i august 2022 og forslaget frå utvalet var på høyring hausten 2022.

Regjeringa legg i proposisjonen fram forslag til endringar i alle hovuddelane av inntektssystemet; utgiftsutjamninga, skatteelementa og dei regionalpolitiske tilskota.

Det blir i proposisjonen vist til at målet med utgiftsutjamninga er å jamne ut ufrivillige variasjonar i utgifter mellom kommunane. For at utgiftsutjamninga skal vere mest mogleg treffsikker og fange opp endringar i befolkningssamansetning, levekår, reiseavstandar og andre strukturelle forhold, må kriteria i kostnadsnøkkelen bli jamleg oppdaterte. Regjeringa vil føre vidare ei fagleg fundert utgiftsutjamning, og har gjennomført ein gjennomgang av alle delkostnadsnøklane i utgiftsutjamninga. Det er i dag full utgiftsutjamning innanfor sektorane som inngår i utjamninga, og dette er òg eit viktig prinsipp som blir vidareført. I Hurdalsplattforma blei det varsla at regjeringa vil fjerne dei delane av inntektssystemet som straffar kommunar som ikkje slår seg saman, og dette blir no følgt opp ved at ordninga med gradering av basistilskotet blir avvikla.

Regjeringa har òg varsla ein ambisjon om eit meir utjamnande inntektssystem, og viser i proposisjonen til at ho legg fram eit forslag som mellom anna gir jamnare fordelte skattegrunnlag og større grad av inntektsutjamning mellom kommunane. Endringane i skatteelementa vil òg gi meir stabile og føreseielege inntekter til kommunesektoren.

Regjeringa har òg gjort ei vurdering av dei regionalpolitiske tilskota til kommunane og foreslår endringar i desse.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande helse- og omsorgstenester er ikkje ein del av inntektssystemet, men har fleire berøringspunkt med inntektssystemet og finansierer delvis nokre av dei same tenestene. Regjeringa foreslår i proposisjonen ei omlegging av ordninga som tek betre omsyn til den samla økonomiske belastninga kvar enkelt kommune har ved å yte særleg ressurskrevjande tenester.

I samband med omlegginga av inntektssystemet foreslår regjeringa å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten i frie inntekter er grunngitt med omlegginga av inntektssystemet. For å oppnå ei endå jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane vil 1,5 mrd. kroner av denne veksten bli gitt med ei særskilt fordeling. Denne fordelinga tek omsyn til at kommunane har ulike økonomiske føresetnader for å løyse oppgåvene, sjølv etter at kommunane har fått eit jamnare skattegrunnlag og den symmetriske utjamninga er auka. Midlane blir fordelte slik at dei kommunane som har låge skatteinntekter, og heller ikkje vesentlege inntekter frå naturressursar som vasskraft, vindkraft og havbruk, får ein større del av denne veksten enn kommunar med høge skatteinntekter. Dette er nærare omtalt i kapittel 20. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten brukt til ein ny tapskompensasjon i samband med omlegginga av inntektssystemet.

Inntektssystemutvalet sitt forslag til nytt inntektssystem

Inntektssystemutvalet leverte si utgreiing, NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene, til Kommunal- og distriktsdepartementet 29. august 2022. Utvalet tok ein heilskapleg gjennomgang av inntektssystemet for kommunane, og la fram forslag til utforming av eit nytt inntektssystem. Utvalet understreka at dagens inntektssystem i hovudsak fungerer godt, men at det er mange år sidan førre gjennomgang, og at det trengst ei oppdatering av korleis omfordelingsordningane er utforma. I utgreiinga fremja utvalet forslag til endringar i alle hovudelementa i inntektssystemet.

Skatteelementa i inntektssystemet

Skatteinntekter utgjer over halvparten av dei frie inntektene til kommunane, og er skeivt fordelte mellom kommunane. Etter utvalet sitt syn fungerer dagens ordning for utjamning av skatteinntekter godt, og gir ei stor omfordeling mellom kommunane. Utvalet meiner at skatteinntekter framleis bør utgjere ein stor del av inntektene til kommunane, men at det trengst nokre endringar i skatteelementa for å oppnå ei jamnare fordeling og eit meir stabilt skattegrunnlag enn i dag.

Kommunane har i dag mellom anna inntekter frå formuesskatt og skatt på eigarinntekter, som begge er ujamt fordelte og kan variere relativt mykje frå år til år. Utvalet meiner at ein bør redusere formuesskatten sin del av inntektene til kommunane, og at ein bør vurdere å lage eit skattegrunnlag som ikkje, eller i mindre grad, inneheld skattepliktig utbytte.

Mange kommunar har i dag høge inntekter frå vasskraft, Havbruksfondet og eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Desse naturressursinntektene inngår ikkje i inntektsutjamninga, og skaper store inntektsforskjellar mellom kommunane. Utvalet meiner at mottakarkommunane framleis skal få behalde ein stor del av desse inntektene, men at ein del av dei bør inngå i ei moderat utjamningsordning mellom kommunane.

Utvalet fekk i eit tilleggsmandat i oppgåve å vurdere om dagens system for inntektsutjamning samsvarer med høvet kommunane har til å sette skattesatsar på inntekts- og formuesskatten som er lågare enn maksimalsatsen. Utvalet meiner primært at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste satsar, og at kommunane ikkje bør ha høve til å endre desse. Dersom kommunane framleis skal ha høve til å sette ulike skattesatsar, meiner utvalet at kommunar som reduserer satsen, ikkje bør får kompensasjon for dette.

Utgiftsutjamninga

Utgiftsutjamninga jamnar ut variasjonar i kostnader kommunane har ved å tilby kommunale tenester. Utvalet meiner at utgiftsutjamninga er svært viktig for at alle kommunar skal kunne tilby likeverdige tenester til innbyggarane sine, og argumenterer for at det framleis bør vere full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane. Utvalet foreslår nokre endringar i kriterium og vekter i tråd med oppdaterte analysar av variasjonane i utgiftene til kommunane. Nokre av forslaga er:

• å vekte ned kriteriet for talet på personar med psykisk utviklingshemming (i pleie- og omsorgsnøkkelen),

• å erstatte kriteriet for talet på personar med høg utdanning med eit kriterium for talet på lønstakarar (i barnehagenøkkelen),

• å ta inn eit kriterium for talet på personar med diagnosar knytt til rus og psykiatri (i delkostnadsnøklane for barnevern og sosiale tenester).

Dei ulike forslaga blir nærare kommenterte under omtalen av den enkelte delkostnadsnøkkel i kapittelet i proposisjonen om utgiftsutjamninga. Utvalet peiker på at det er svakheiter ved det tilgjengelege datagrunnlaget på grunn av koronapandemien og kommunesamanslåingar, og at analysane derfor bør oppdaterast når nye data ligg føre.

Regionalpolitiske tilskot

Etter utvalet si vurdering er dei viktigaste regionalpolitiske verkemidla i inntektssystemet inntekts- og utgiftsutjamninga. I tillegg til desse ordningane, er det i dag fem regionalpolitiske tilskot. Utvalet meiner at det framleis er behov for nokre regionalpolitiske tilskot i inntektssystemet, men at slike tilskot bør utgjere ein mindre del av kommunane sine inntekter enn i dag, og at dei i større grad skal gå til kommunar med særskilde utfordringar.

Utvalet tilrår å behalde dagens to distriktstilskot, med nokre justeringar, og at det blir gitt eit særskilt tilskot til kommunar som er senter i landsdelen sin. Utvalet tilrår å avvikle dagens regionssentertilskot og tilskotet til kommunar med særleg høg befolkningsvekst.

Andre tilrådingar og forslag

Utvalet legg vekt på at ein bør fordele mest mogleg av rammetilskotet etter dei faste kriteria i inntektssystemet, og foreslår derfor ein reduksjon i skjønstilskotet og saker som blir gitt med særskild fordeling. Utvalet meiner òg at ein bør vurdere endringar i innretninga av det øyremerkte tilskotet for ressurskrevjande tenester, slik at ordninga i større grad ser på dei samla utgiftene for kommunen. Utvalet vurderer òg at inntektssystemet ikkje bør ta særskilt omsyn til kommunar med mange gjesteinnbyggarar.

Samandrag av høyringa av NOU 2022:10

Utgreiinga frå Inntektssystemutvalet, NOU 2022:10, var på høyring hausten 2022. Totalt kom det inn 293 høyringsinnspel, dei fleste frå kommunar, men òg frå KS, interesseorganisasjonar, statsforvaltarar, fylkeskommunar og andre offentlege instansar. Sjå punkt 12 i proposisjonen for nærare omtale.

Om inntektssystemet

I punkt 13 i proposisjonen blir det gitt ein omtale av inntektssystemet.

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdsoppgåver og forvaltar ein stor del av norsk økonomi. I proposisjonen er det vist til at det er viktig at desse midlane blir fordelte og forvalta på ein god måte. I proposisjonen blir det vist til at målet med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommunar har økonomiske føresetnader for å kunne gi gode og likeverdige tenester til innbyggarane sine. Det blir i proposisjonen peikt på at inntektene må fordelast på ein slik måte at folk kan bu over heile landet, og at alle innbyggarar skal kunne få eit godt tenestetilbod i kommunen sin. Inntektssystemet er eit kraftfullt verkemiddel for å legge til rette for dette.

Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og omfordeler skatteinntektene til kommunane. Rammetilskotet og skatteinntektene utgjer dei såkalla frie inntektene til kommunane. Dei frie inntektene til kommunane er anslått til om lag 413 mrd. kroner i 2024, av dette er 175 mrd. rammetilskot og 238 mrd. skatteinntekter.

Inntektssystemet består av fleire element, der dei viktigaste er:

• utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning)

• utjamning av ufrivillige variasjonar i utgiftsbehov (utgiftsutjamning)

• ulike regionalpolitisk grunngitte tilskot.

Kapittelet beskriv dagens inntektssystem ved å sjå nærare på prinsippa som ligg til grunn for utforminga av systemet og dei ulike elementa systemet består av.

I punkt 13.1 blir prinsipp for utforminga av inntektssystemet omtalt.

Sidan innføringa av inntektssystemet i 1986 har det vore politisk semje om at hovudmålet med inntektssystemet er å utjamne kommunane sine økonomiske føresetnader for å kunne tilby gode og likeverdige tenestetilbod til innbyggarar i heile landet. Inntektssystemet skal òg ta omsyn til andre prinsipp, som lokal forankring av kommunane sine inntekter, at inntektene skal vere stabile og føreseielege, og at inntektssystemet skal vere så enkelt og transparent som mogleg. Fleire av desse omsyna er til dels motstridande, og i utforminga av inntektssystemet må desse omsyna vegast mot kvarandre. I avsnittet går ein gjennom dei mest sentrale omsyna som ligg bak utforminga av dagens inntektssystem:

• Likeverdige tenester

• Lokal forankring

• Stabile og føreseielege inntekter

• Eit enkelt og gjennomsiktig inntektssystem.

I punkt 13.2 blir dagens inntektssystem omtalt.

Inntektssystemet består i hovudsak av ei utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning) og ei utjamning av forskjellar i utgiftsbehov mellom kommunane (utgiftsutjamning). I tillegg inneheld inntektssystemet nokre tilskot som blir gitt med ei regionalpolitisk grunngjeving, og eit skjønstilskot. I avsnittet går ein gjennom dei ulike elementa i dagens inntektssystem:

• Skatteinntekter og inntektsutjamning

• Rammetilskotet

• Regionalpolitiske tilskot og skjønstilskotet.

Sjå punkt 13 i proposisjonen for nærare omtale.

Skatt og inntektsutjamning

Skatteinntekter utgjer i dag om lag 40 pst. av dei samla inntektene til kommunesektoren, og utgjer dermed ein betydeleg del av kommunane sine inntekter. Samstundes er skatteinntektene meir ujamt fordelte mellom kommunane enn rammetilskotet. Det blir i proposisjonen vist til at for å nå målet til regjeringa om ei jamnare inntektsfordeling mellom kommunane, må ein gjere endringar i fordelinga og utjamninga av skatteinntektene. Målet om auka utjamning mellom kommunane må sjåast i samanheng med omsynet til at kommunane sine inntekter skal ha ei lokal forankring, og at dei bør vere stabile og ikkje variere for mykje frå år til år.

Skatteelementa i inntektssystemet omfattar spørsmål om kor stor andel av kommunesektoren sine inntekter som skal kome frå skatt (skatteandelen), kva for skattar kommunane skal ha inntekter frå (skattegrunnlag), i kva for grad forskjellar i skatteinntekter skal utjamnast mellom kommunane og kva for type skattar som skal utjamnast (inntektsutjamning).

Omsynet til at kommunane skal ha inntekter med ei lokal forankring tilseier at ein viss andel av dei samla inntektene til kommunane skal kome frå skatt. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ei viss grad kan påverke omfanget av. Dette går òg fram av det europeiske charteret for lokalt sjølvstyre. Det bør òg vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunen sine inntekter, mellom anna frå utnytting av naturressursar. Dersom kommunane sine inntekter blir fordelte i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å legge til rette for næringsutvikling og forsøke å auke dei lokale skatteinntektene. Det kan i så fall bidra til at den nasjonale økonomien veks og at det som er tilgjengeleg for å løyse kommunale og nasjonale oppgåver aukar. I Hurdalsplattforma går det fram at regjeringa vil «sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft». Regjeringa har følgt opp dette i samband med innføring av grunnrenteskatt på havbruk, jf. Prop. 78 LS (2022–2023), og grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, jf. Prop. 2 LS (2023–2024).

Skattelementa i dagens inntektssystem

Skatteandel

Skatteinntektene utgjer i dag om lag 40 pst. av dei samla inntektene til kommunesektoren. Skatteandelen blir berekna som kommunesektoren sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og eigedomsskatt, som andel av dei samla inntektene til kommunesektoren innanfor kommuneopplegget.

Sidan 2011 har det vore eit mål at skatteandelen skal vere om lag 40 pst. Skatteandelen har tidlegare variert over tid, men på eit høgare nivå enn i dag.

Skatteandelen har betyding for fordelinga av inntektene mellom kommunane, sidan skatteinntektene er meir ujamt fordelte enn rammetilskotet.

Skatteinntektene er òg meir ustabile og uføreseielege enn rammetilskotet. Skatteinntektene vil i større eller mindre grad avvike frå anslaget i statsbudsjettet. Dei seinare åra har det vore sers krevjande å anslå utviklinga i skatteinntektene, noko som har hatt samanheng med endringar i reglane for skatt på eigarinntekter (utbytte og aksjegevinst m.m.). Dette har medverka til stor meirskattevekst for kommunesektoren. Skatteinntektene heng òg saman med mellom anna utviklinga i arbeidsmarknaden som talet på sysselsette og utviklinga i løn, og desse storleikane kan det òg vere vanskeleg å gi presise anslag for. Skatteinntektene kan òg bli lågare enn anslått i statsbudsjettet, til dømes om utviklinga i arbeidsmarknaden blir svakare enn føresett. Ein høg andel skatteinntekter inneber meir ustabile og uføreseielege inntekter til kommunane, mens ein lågare andel skatteinntekter gir auka stabilitet og føreseielegheit.

Inntekter frå Havbruksfondet, konsesjonskraft og produksjonsavgift på landbasert vindkraft er inntekter som skaper forskjellar i inntektene som kommunane kan disponere fritt, men som ikkje er medrekna i skatteandelen i kommuneopplegget.

Kommunane sine skattegrunnlag og inntekter frå naturressursar

Kommunane sine skatteinntekter kjem frå fleire ulike skattegrunnlag. For dei fleste kommunane kjem skatteinntektene i hovudsak frå skatt på inntekt og formue. Kvar enkelt kommune kan i tillegg velje å innføre eigedomsskatt på bustad og fritidsbustader og/eller næringseigedom i kommunen. Ein del kommunar har òg særskilde inntekter knytt til naturressursar, i første rekke frå vasskraft, vindkraft og havbruk.

Kommunar med vasskraftanlegg har inntekter gjennom naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eigedomsskatt på kraftanlegg. Kommunar og fylke med havbruk har inntekter frå Havbruksfondet. Dette er inntekter frå sal av oppdrettsløyve og produksjonsavgift på produsert mengde fisk. Fleire stader blir det bygd ut vindkraft og vertskommunane får inntekter gjennom eigedomsskatt på vindkraftverk og ei produksjonsavgift. Nokre få kommunar har òg store inntekter frå eigedomsskatt på enkelte petroleumsanlegg. I tillegg har mange kommunar og fylke betydelege inntekter frå eigarskap i kraftselskap.

Det blir i proposisjonen peikt på at inntektene frå naturressursutnytting aukar. Dei kommunale inntektene frå desse ordningane har ulik form og bakgrunn, og nokre av desse inntektene er meir skeivt fordelte mellom kommunane enn andre. Kva typar inntekter kommunane har frå innbyggarane og lokale næringar, har dermed betydning for kor stabile inntektene er og for korleis dei er fordelte mellom kommunane.

I dagens inntektssystem er det skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og naturressursskatt frå vasskraft som blir jamna ut mellom kommunane i inntektsutjamninga.

Sjå proposisjonen for nærare omtale av inntektsskatt, formuesskatt, eigedomsskatt, inntekter frå vasskraft: sal av konsesjonskraft, eigedomsskatt og konsesjonsavgift, inntekter frå eigarskap i kraftnæringa, havbruk og vindkraft.

Forskjellar i inntekt mellom kommunar

Eit viktig omsyn i gjennomgangen av inntektssystemet er å gi kommunane betre føresetnader for å yte likeverdige tenester ved å redusere forskjellane i inntektene mellom kommunar. Dei forskjellige skatteartane er i ulik grad opphav til forskjellar i kommunane sine inntekter.

Inntektsutjamning

Kommunane sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, og frå naturressursskatt, blir i dag omfordelte mellom kommunane i inntektsutjamninga.

Inntektsutjamninga består av ei symmetrisk utjamning på 60 pst. og ein tilleggskompensasjon til kommunar som har skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet.

Den symmetriske utjamninga verkar slik at kommunar som har skatteinntekter over landsgjennomsnittet, blir trekte 60 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbyggar. Kommunar som har skatteinntekter under landsgjennomsnittet, får eit tillegg på 60 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. I den symmetriske delen av utjamninga er samla trekk frå kommunar med inntekter over landsgjennomsnittet like stor som den samla kompensasjonen som kommunar med inntekter under landsgjennomsnittet får, og er såleis eit nullsumspel.

Kommunar med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet får i tillegg kompensert 35 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. Denne tilleggskompensasjonen blir finansiert gjennom eit likt trekk per innbyggar frå alle kommunar.

Denne modellen for utjamning blei innført i 2005. Den symmetriske utjamninga var då på 55 pst., før ho gradvis blei auka til 60 pst. i perioden 2009–2011.

Verknader av inntektsutjamninga

Inntektsutjamninga gir i dag ei betydeleg omfordeling av skatteinntekter mellom kommunane, men det er framleis forskjellar mellom kommunane etter utjamning for inntektene som er omfatta av utjamning.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.